Ein guter Plan in unsicheren Zeiten- 1325 Aktionspläne im Vergleich

Artikel und Analyse von Dr. Anna Antonakis und Nicola Popovic

Die Implementierung von UNSCR 1325 auf nationaler Ebene hat insbesondere in den letzten zehn Jahren eine Inflation erlebt. Mittlerweile werden 75 nationale Aktionspläne[1] weltweit umgesetzt. Während sich die meisten Länder in ihrer ersten Implementierungsrunde befinden, haben manchen Länder (11%), insbesondere in Europa bereits über drei Aktionspläne zu Frauen, Frieden und  Sicherheit veröffentlicht. Viele Aktionspläne wurden bereits evaluiert und es wurde sich durch internationale Foren und Konferenzen mehrfach über gelernte Lektionen aber auch beispielhafte Umsetzungsmethoden ausgetauscht.

Eine Auseinandersetzung mit den nationalen Aktionsplänen erlaubt dabei insbesondere in Zeiten von erstarkenden Rhetoriken in der feministischen Außenpolitik, und eines oftmals populistisch polarisierenden öffentlichen Diskurses, wissenschaftliche Analysen in dem Gebiet voranzutreiben und die Debatte fundiert zu führen.

Werden die über 70 Aktionspläne systematisch und auf Basis spezifischer Kategorien verglichen, lassen sich Interessante Trends, Schwerpunkte aber auch Lücken und Handlungsbedarf identifizieren und aufzeigen. Im Folgenden sollen die wichtigsten Punkte einführend präsentiert und einer interessierten Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Die Darstellung erhebt dabei keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Die Studie stützt sich dabei auf die von der Women’s International League for Peace and Security bereitgestellten jeweiligen Aktionspläne. Nach einem ersten allgemeinen Überblick, sollen Ausgestaltungen der thematischen Fokusse im Bereich Partizipation und Prävention in der Analyse exemplarisch aufgezeigt werden. Dabei wäre weitere qualitative Forschung nötig, um auch insbesondere kritische Analysen, beispielsweise aus post-kolonialer Perspektive, welche diese Ergebnisse einordnet und/oder die Qualität des Instruments aus nachhaltiger und feministischer Sicht analysiert, anzugehen.

Überblick

Durch den mehrdimensionalen Themenbereich, den die UN Resolution 1325 und ihre Folgeresolutionen umfasst, bedarf es auch in der Umsetzung eine präzisen Koordination und Kollaboration einer Vielzahl von Akteuren aus Regierung, internationaler Organisationen aber auch vor allem lokal agierender Zivilgesellschaft.

Die meisten Regierungen nominieren daher verschiedene Ministerien, die für die Entwicklung und Implementierung des NAP zuständig sein sollen. In den meisten europäischen Ländern ist aufgrund des Fokus der Implementierung „nach Außen“ das Ministerium federführend, welches für Internationale Beziehungen zuständig ist. Zur möglichst effizienten Koordination der  verschiedenen Aufgabenbereiche arbeiten viele Ministerien in einer interministerialen Arbeitsgruppe zusammen, dazu zählen im Westlichen Kontext neben den Außenministerien auch Entwicklungsministerien, Verteidigungsministerien, Innen, als auch und Frauen –und Familienministerien.

Ca. 40% der aktuellen NAPs beziehen zudem zivilgesellschaftliche Organisationen aktiv in den NAP-Entwicklungsprozess und das Monitoring ein. Während in Ländern wie den Niederlanden die nationalen zivilgesellschaftlichen Organisationen den Aktionsplan mitunterzeichnen, beteiligt sich die Zivilgesellschaft in Länder wie Deutschland, die USA, Montenegro, Mali und die Ukraine nur in einzelnen Phasen der Ausarbeitung des Nationalen Aktionsplans.  

Von den über 70 Staaten, die UNSCR 1325 national umsetzen, haben 22% einen Fokus, der ausschließlich außerhalb der eigenen Landesgrenze liegt. Das betrifft insbesondere Länder in Westeuropa und den USA.[2] Dabei wäre eine gezielte Konsultation der im Aktionsplan ausgewählten „betroffenen“ Ländern, wünschenswert, ist aber bei weitem keine Praxis. Ausschließlich Irland hat sich bei der Entwicklung seines ersten NAPs 2010 mit Ländern wie Liberia, Nordirland und Osttimor beraten und das Ergebnis dieser cross-learning Erfahrung in den NAP mit einfließen lassen.[3] Auch der aktuelle Aktionsplan des vereinigten Königreichs (2018) verweist auf Nicht-Regierungsorganisationen, deren Erkenntnisse und Erfahrungen in das neue Dokument miteingeflossen sind.

Bei der Auswahl des geografischen Fokus koordinieren die Länder sich meist mit ihren eigenen Länderbüros im Inland und der generellen politischen Prioritätensetzung, jedoch oftmals nicht im Zusammenspiel mit ihren Botschaften und Außenvertretungen. Zehn der über 70 Aktionspläne haben ihren geografischen Fokus auf Afghanistan. Dazu gehören: Belgien, Estland, Finnland, Deutschland, Island, Italien, den Niederlanden, Norwegen,das Vereinigte Königreich und Afghanistan selbst. Irak und Syrien werden von Estland, Deutschland, den Niederlanden und den Briten unterstützt. Eine Koordination der Aktivitäten vor Ort zwischen den Botschaften und lokalen Zivilgesellschaft findet sicherlich durch lokale Koordinationsmechanismen (Cluster, Arbeitsgruppen etc.) statt, ist jedoch nicht in den Aktionsplänen als solche ersichtlich.

Staatliche Prioritäten werden unter anderem auch durch Entscheidungen über den Staatshaushalt gesetzt. Durch das Sichtbarmachen dieser Prioritätensetzung aus einer Geschlechterperspektive innerhalb verschiedener Finanztöpfe wie „gender budgeting“, „earmarking“ oder „gender marker“ können zur Verfügung stehende Ressourcen und ihre Verteilung transparenter gestaltet werden. Schweden hat sich zum Beispiel zum Ziel gesetzt 1% des totalen Nationalhaushaltes für den NAP auszugeben.

Nur 28% der Länder mit einem aktuellen Aktionsplan zur Implementierung der UN-Resolution 1325 haben ein öffentlich einsehbares Budget, welches an den NAP und die dort aufgeführten Aktivitäten geknüpft ist. Dazu gehören Länder wie Burkina Faso, Burundi, Kanada, CAR, Guinea, Irak, Irland, Kosovo, Mali, die Niederlande, Nigeria, Palästina, Norwegen, Ruanda, Senegal, Serbien, Sierra Leone und die Ukraine. Innerhalb Europas gelten besonders die Niederlande als vorbildlich. Sie haben in ihrem Aktionsplan spezielle Budgets für dessen Implementierung beiseitegelegt und listen auch einige Empfänger dieser Gelder auf. Viele Länder betreiben jedoch (wie die Schweiz) ein breites Mainstreaming des Themas in bereits laufende Aktivitäten.

Auffallend ausführlich jedoch legen die Länder des globalen Südens mit externen Geldgebern ihr Aktionsplanbudget offen. Ein herausragendes Beispiel ist hier die Zentralafrikanische Republik, die exakte finanzielle Zahlen jeweils einem bestimmten Implementierungsjahr und einem speziellen Indikator unterwirft.[4] Transparenz der Finanzen sollte jedoch in allen NAPs, jenseits ökonomischen Abhängigkeiten in post-kolonialen Verhältnissen Priorität haben, denn ausschließlich durch effizientes und effektives Monitoring und Evaluierungen können die Erfolge der Implementierungsbemühungen und die Effekte der nationalen Aktionspläne tatsächlich gemessen und sichtbar gemacht werden. Dazu gehören Eingangsuntersuchungen (baseline studies), konkrete und realistische Ziele, klare Rollen und Aufgabenverteilungen sowie Indikatoren, die numerisch als auch qualitativ Implementierungsfortschritte messbar machen.

Was die allgemeine Koordination des Monitorings der Aktionsplanimplementierung angeht, so hat Bosnien und Herzegowina ein interessantes Kontrollgremium ins Leben gerufen, welches aus einem Regierungsvertreter, einem Vertreter aus dem Sicherheitssektor und einer Nichtregierungsorganisation besteht. Zusammen mit dem Institute for Inclusive Security wurde sowohl das Monitoring- und Evaluierungssystem gestärkt, als auch Kapazitäten für den zweiten Aktionsplan (2014-2017) geschaffen, welcher klar definierte Methoden der  Datenerhebung und -analyse vorsieht. Außerdem knüpft das Gremium seine aufgelisteten Aktivitäten an vorherige CEDAW-Berichte.[5]

Ein aktiver Einbezug der lokalen Bevölkerung zu der tatsächlichen Wirkung der Unterstützung und klar definierte Evaluationsschritte würde zudem die Effizienz der Maßnahmen, insbesondere bei der direkte Förderung und Verbindungen von nationalen Aktionsplänen zwischen Geldgeberländern aus dem globalen Norden und mit Empfängerländern aus dem Süden (Beispiel Finnland-Kenia, Norwegen – die Elfenbeinküste und Irland – Liberia) stärken. Ohne zivilgesellschaftliche Kontrollverfahren, besteht die Gefahr, dass NAPS als machtpolitische Steuerungsinstrumente funktionieren oder nach Verabschiedung wieder in der Bedeutungslosigkeit versinken.

Thematische Fokusse

Fast alle Aktionspläne orientieren sich an den vorgegebenen Dimensionen der UN-Resolution 1325, welche auf den beiden Säulen Partizipation und Prävention aufbauen. Dabei sind die Felder der politischen, ökonomischen und gesellschaftlichen (kulturellen, wissenschaftlichen etc.) Partizipation von Frauen eng an Konfliktprävention geknüpft. Für die Analyse unterteilen wir im Folgenden erstens die Partizipation von Frauen in Friedensprozessen, sowie die Partizipation von Frauen in Militär und Sicherheit, sowie zweitens den Schutz vor sexueller und genderbasierter Gewalt und die Prävention von bewaffneten Konflikten miteinschließt. Im Folgenden wird eine Auswahl vorgestellt, welche insbesondere aus den Gesichtspunkten der Innovation innerhalb dieser drei gebiete herausgearbeitet wurden.

Partizipation

Die meisten Aktionspläne setzen es sich zur Aufgabe, die Beteiligung von Frauen in Friedensverhandlungen, auf verschiedenen Ebenen des Sicherheitssektors und in internationalen Friedensmissionen zu fördern. Die Schweiz im Besonderen fördert vor allem Frauen als Mediatoren in Friedensprozessen wie beispielsweise in Syrien, aber in der Vergangenheit auch in Burkina Faso, Benin, Kambodscha, Kosovo, der Ukraine und Somalia.

Nach wie vor sind Frauen an den Friedenstischen jedoch unterrepräsentiert.

In beinahe allen Aktionsplänen findet sich die Komponente der Erhöhung des Frauenanteil in a) in den eigenen Streitkräften, d.h. Militär und Bundespolizei oder b) in den UN Friedensmissionen. Frauen in Managerpositionen in Polizeistreitkräften werden im NAP aus Bosnien und Herzegowina mit der Forderungen einer (unspezifischen) Quote, Mutterschutz und weiteren Anreizen vorangetrieben. Im Bereich der Festlegung von Quoten und Gender Mainstreaming in den Streitkräften nimmt Kanada eine Führungsposition ein: In den kanadischen Streitkräften wurde zudem die Position eines Gender Berater*in eingeführt; zudem übernimmt  in jeder Mission eine Person zumindest Teilzeit die Funktion eines Gender Focal Point. Der kanadische als auch der finnische Aktionsplan spricht zudem allgemein von 40%-40% Zielsetzungen anstatt einer mittigen Genderparität und lösen damit eine rigorose binäre Geschlechterzuordnung auf, in dem sie Raum für non-binäre Personen (Transgender, Intersex etc.), auch in den Streitkräften zu lassen.

Schutz vor sexueller und geschlechtsspezifischer Gewalt

Sexueller und geschlechtsspezifischer Gewalt [6] werden neben der Frauen, Frieden und Sicherheitsresolutionen auch von Dokumenten wie CEDAW aber auch der Deklaration zur Beseitigung aller Gewalt gegen Frauen definiert und Präventions- als auch spezifische Schutzmaßnahmen aufgezeigt. Dabei spielt die Präventions- als auch die Strafverfolgungs-dimension eine große Rolle. Länder setzen sich in fast allen Ländern für eine Verbesserung der Rechtssysteme und der institutionellen Infrastrukturen zu Gunsten der Betroffenen und Überlebenden von sexualisierter Gewalt, ein. Forderungen nach besseren Infrastruktur für physisch und psychische Gesundheit und bessere Versorgung mit Therapiezentren, welche auch häusliche Gewalt strukturell miteinbeziehen finden sich in einer Vielzahl der NAP (Kroatien). Neben langfristigen Maßnahmen, werden auch die Förderung von „Frühwarnsystemen“ etwa für systematisch stattfindende Gewalt gegen Frauen und Kinder in Konflikten und „Emergency Response“ Einheiten gefordert (Dänemark, Japan).

Daneben werden unter Prävention auch Reformen in National- und Regionalgesetzgebungen zu Gewalt gegen Frauen, etwa im Aktionsplan Belgiens und Ruandas gefasst. Auch auf  internationale Rechtsmechanismen, die sexuelle Gewalt auf internationaler Ebene eindämmen sollen. Finnland und Belgien fordert zudem explizit auch für  nationale und UN Streitkräften in Friedensmissionen eine zero tolerance“ Politik. Auf öffentliche Events zu Ursachen geschlechterspezifische Gewalt, die mehr Sensibilität mit Opfern fordert, setzen beispielsweise die Aktionspläne Afghanistans und der Niederlanden. Italien und Deutschland gehen dabei auch auf die Nutzung von (Massen-) Medien ein. Die Förderung wissenschaftlicher Forschung und die systematische Erfassung von Sexualisierter Gewalt, werden etwa im NAP Guineas gefordert.

Der Kampf gegen Gewalt gegen Frauen wird in einigen NAPs um eine ökonomische Dimension erweitert. Die Möglichkeit, ein unabhängiges Leben zu führen, wird damit als partizipatives Element als auch als Präventionsmaßnahme verstanden und Sicherheit bis in den „privaten“ Raum, der Familie, verstanden. Dies ist insbesondere in Ländern ohne sozialstaatliches Netz besonders wichtig, wo familiäre Strukturen wirtschaftliches Überleben sichern.

Die Themenbereiche der physischen Sicherheit, ökonomischen Sicherheit und Armutsbekämpfungsansätzen wurden unter anderem in dem liberianischen Aktionsplan miteinander verknüpft. Burkina Faso und andere Länder erkennen über die Forderung zur Stärkung der ökonomischen Rechte hinaus zudem insbesondere „weibliche Armut“ an. Georgien und andere NAPs verweisen zudem auf die besondere Vulnerabilität von geflüchteten Frauen und regen an, diese besonders zu unterstützen.

Der afghanische NAP spricht „ökonomische Sicherheit“ an, welche durch die Schaffung von Arbeitsplätzen, insbesondere von Frauen, die in ländlicheren Gebieten leben, gestärkt werden solle. Die Elfenbeinküste fügt die Bereitstellung von Mikrokrediten in ihren Aktionsplan mit ein. Auch die USA nehmen diese Dimension in ihre „Advanced Conflict Prevention Strategy“ mit auf, wodurch der Zugang zu ökonomischen Möglichkeiten als proaktive Bestrebung für Sicherheit und Stabilität angesehen wird.[7] Allgemein kann gesagt werden, dass die nationalen Aktionspläne durchaus Potential haben, Konflikt- und Sicherheitsbegriffe im Sinne von feministischen Ansätzen und Human Security neu zu denken. Hier wäre eine stärker konzeptionell geleitete Analyse, die auch den Wandel des Sicherheitsbegriffes behandelt wünschenswert.

Konfliktprävention

Auch im Bereich der Konfliktprävention, lassen sich innovative Methoden identifizieren. Der NAP des Kongo und Senegals integriert Konzepte wie Übergangsjustiz als Dimension zur Konfliktprävention. Deutschland verweist auf die mediale Repräsentation von Männlichkeiten als Teil einer Konfliktpräventionsstrategie und reagiert damit auch auf neuste Erkenntnisse aus der Genderforschung und Forderungen der Zivilgesellschaft.

In Deutschland fordert zum Beispiel das Bündnis 1325, dass sich auch in der Weiterbildung von internationalen Fach- und Führungskräften in Konfliktgebieten mit „Männlichkeitsbildern, männlicher Sexualität und militarisierter Männlichkeit in Deutschland und im Einsatzgebiet auseinandergesetzt werden muss, ohne in die falsche Dichotomie friedliche Frauen versus kriegerische Männer zu verfallen”[8] In vielen Ländern werden Männer aktiv in die Konflikt- und Gewaltprävention miteingebunden. In Namibia und Neuseeland ist dies in den aktuellen Aktionsplänen der Fall.

Senegal (2011) und Spanien (2009) beziehen eine detaillierte Analyse zu Kleinwaffen und ihre geschlechterrelevanten Dimensionen in ihre Aktionspläne mit ein und möchten somit die Zirkulation solcher in Bezugnahme auf menschliche Sicherheitskonzepte verringern.[9] Auch der Aktionsplan des Südsudan weist auf den Influx von Handfeuerwaffen und die negativen Auswirkungen auf die Geschlechterbeziehungen hin.[10] Schweden widmet seinen Bemühungen zur Waffenkontrolle ein zusätzliches Ziel für die Konfliktprävention der Waffenkontrolle in ihrem aktuellen NAP (2016-2020).[11] Auch der deutsche NAP (2017-2020) identifiziert Waffen als zentrales Sicherheitsrisiko für Frauen und Mädchen und möchte die Rolle von Frauen  bei Abrüstungsbemühungen und der Entwicklung von Waffenkontrollmechanismen besonders außerhalb der eigenen Staatsgrenze in Afrika, Asien, Lateinamerika und dem Nahen Osten stärken. Auch bei der Kontrolle des illegalen Kleinwaffenhandels soll zunehmend eine Genderperspektive miteingebracht werden.

Fazit

An verschiedenen Stellen und insbesondere in zivilgesellschaftlichen Stellungnahmen werden nach wie vor militarisierte Männlichkeitsstrukturen vor allem im sicherheitspolitischen Bereich als Hürde zu mehr Geschlechtergerechtigkeit und friedlichen Konfliktlösungen verstanden. Im Sinne eines positiven Friedenbegriffes und menschlicher Sicherheit müssen jedoch der Schutz und Einbezug von Frauen und Mädchen nicht nur mit einer militärischen sondern allgemeingesellschaftlich angegangen werden. Dabei sollten Geschlechterbeziehungen nicht ausschließlich binär und in ihrer traditionellen Manifestierung bewertet werden, sondern auch in a-typischen und intersektionalen Formen in die Frauen, Frieden und Sicherheitsinstrumentarien integriert werden. In diesem Rahmen sollte die Debatte um implizite Zuschreibung zu „gender“ sowie globale ökonomische Abhängigkeiten  in der Implementierungsmöglichkeiten von 1325 stärker vorangetrieben werden.

[1] http://www.peacewomen.org/member-states

[2] Nach einer  vorgelagterten quantitativen Analyse von Popovic haben 46% der NAPs einen internen Fokus, 22 % einen Exteren und 32% schreiben die Zielsetzung intern als auch extern fest  (Nicola Popovic. Berlin: 2017)

[3] Government of Ireland. Ireland’s second National Action Plan on Women, Peace and Security. 2015-2018. Dublin: 2015. Introduction.

[4] Nations Unies en Centrafrique Republique Centraficaine. Plan D´Action National pur la mise en Oevre de la Resolution 1325 du Conseil de Securite de Nations Unies sur les Femme, la Paix et la Securite. 2014-2016. S. 28. Ormhaug, Christin. OSCE Study on National Action Plans on the Implementation of the United Nations Security Council Resolution 1325. OSCE & PRIO. Vienna: 2014. S. 45.

[5] Government of Bosnia and Herzegovina. Action plan for implementation of UNSCR 1325 In Bosnia and Herzegovina for the Period 2014- 2017. Sarajewo: 2013

[6] UNSCR 1820 spricht von Zivilisten und UNSCR 2106 erwähnt Männer und Jungen im Kampf gegen sexuelle Gewalt & (als sekundäre) Opfer von Konflikten.

[7] Government of the United States of America. The United States National Action Plan on Women, Peace and Security. Washington: 2016. S. 35 „proactive efforts to build women’s capacities to help prevent war and promote stability by providing girls and women safe access to tools such as education, economic opportunity, and health care“.

[8] Gunda Werner Institute.Bündnis 1325: Eckpunkte für einen Nationalen Aktionsplan (NAP). Herinrich Böll Stiftung. Berlin: 2011 https://www.gwi-boell.de/en/node/21659

[9] Senegal (2011): demands to “Analyze the phenomenon of the circulation of small arms.” Und Spanien (2009): „Alentar la presencia de perspectiva de género en las iniciativas de desarme y no proliferación de armas pequeñas y ligeras así como la participación de mujeres en tales iniciativas.“

[10] “With firearms, the act of killing or injuring other people was depersonalized, promoting impunity and physical attacks on women and children. Increased weapons in the community translated into more violence against women and girls in their homes and in the public sphere. Men became more violent and explosive, not only towards enemy soldiers on the battle field but even toward their loved ones and unprotected females in their homes, who had no fallback position for redress or attainment of justice” South Sudan National Action Plan 2015-2020 on UNSCR 1325 on Women, Peace and Security and Related Resolutions. Juba: 2014, Seite 16.

[11] „ Contribute to ensuring that a gender perspective is integrated into discussions, final documents and relevant resolutions in the area of disarmament and arms control, and in their interpretation and implementation, particularly regarding small arms and light weapons.“ Government of Sweden. Women, Peace & Security. Sweden’s National Action Plan for the implementation of the UN Security Council Resolutions on Women, Peace and Security 2016–2020. Stockholm: 2016, S. 12.

 

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